经济转型期的韩国城市化及其对中国的启示

2019-03-10 作者:admin   |   浏览(81)

  【内容提要】尽管从城市总人口的比重来看20世纪90年代处于经济转型期的韩国已经可以称得上是一个城市化的国家,但是在这10年中韩国的城市和城市人口仍然出现了显著的增长,人口在空间上持续向大都会城市周边集中,并逐渐形成了围绕大都市的一体化城市圈。这一阶段韩国城市化主要受到新的城市体系划分政策、服务业的快速发展和住房供应新战略等三大因素的影响。因为有着历史文化方面的相似性,不同于西方发达国家的韩国城市化过程对于正处于经济转型期的中国具有更多的参考价值。

  无论是从和社会文化方面,还是从经济发展模式等方面,20世纪90年代对韩国来说都是一个大变革的时代。上,从金泳三政府开始韩国正式脱离了军政统治,进入了真正的民选政府时代。在社会层面,随着的化,社会文化变得开放和包容,各阶层争取自身权益的运动更加活跃和有效。在经济全球化的浪潮下,经济发展模式的转型也在国内外的双重压力下开始大刀阔斧地进行。这种经济和社会的大变革也切实地反映在了韩国的城市化进程上,使得20世纪90年代韩国的城市化呈现出与前一阶段完全不同的特征,进入了一个新的成熟阶段。

  对于城市化发展的阶段性问题,西方学者在20世纪50年始就关注这一问题,Hoover和Vernon(1959)通过剖析大都市发展过程中居民的居住方式和住宅结构将城市发展分成五个阶段,哈佛大学教授David L.Birch(1974)则利用当时启用的美国SMSA统计数据对纽黑文地区进行分析后将城市化分为六个阶段.这些划分都是注重从微观角度界定一个城市在长期发展过程中的不同阶段。中国科学院中国现代化研究中心的最新报告(2014)从城市化率、城市化内涵、城市化动力和人口流动方向等不同角度将城市化进行了阶段划分,这些划分标准注重了城市化与社会和经济发展阶段的相结合,与上述西方学者的划分有着本质区别。虽然如此,这些阶段划分的标准都无一例外地根据西方城市的发展过程确定,与中韩等东亚国家的城市发展过程特征并不能完全吻合,或者说中韩等国家的城市化进程虽然与西方社会的城市化进程的外在表现高度相似,但是推动城市化发展的内在动力却不尽相同,或者说更为复杂。因此,很难简单地用西方城市化的阶段理论来推断或预测东亚国家的城市化进程,并以此作为制定政策的依据。

  20世纪90年代的韩国在经历了前一时期快速的工业化之后,进入了一个无法回避的经济转型期,韩国的城市化也伴随着经济转型和社会变革进入了一个相对成熟的阶段,从城市化比重来看,韩国已成为了一个城市化国家。当前的中国同样处在经济转型的过程中,率先发展起来的东部地区在经济发展水平上也与20世纪90年代的韩国相近,再加上中韩两国相同的历史文化背景,相似的社会文化结构,分析和研究20世纪90年代韩国这一转型时期的城市化特征及动力,对探索当前中国城市化的道路和途径具有更现实的意义。

  进入20世纪90年代,韩国所面临的国内外形势都发生了巨大的变化,20世纪60年代以来支撑韩国经济以10%左右的速度快速增长的要素不复存在。这些要素主要是政府主导下的经济增长模式,低工资为特征的人口红利的存在,重工业和化学工业等为主的劳动密集型和资本密集型制造业的大规模投资,出口导向的对外贸易结构。首先,进入20世纪90年代,韩国的军人执政时代随着金泳三政府的上台而终结。真正意义上的民选政府除了在上逐步肃清军人的影响,在经济发展决策方面也更加,兼顾到各个产业和阶层的利益,政府更注重在宏观发展方向方面进行决策,而把更多的经济主导权交由民间和市场。经济发展模式中的政府主导色彩明显减弱,因此,经济发展模式更加公平和符合市场经济发展规律。其次,20世纪90年代以前,韩国农村人口比重较大,1970年约有60%的人口为农村人口,到1985年仍有35%左右的人口生活在农村,因此,当时有大量的农村劳动力涌向城市制造业就业。再加上政府强力限制产业工人的工会活动,不允许工人通过行驶集体交涉权来改善自己的工作条件和提高工资待遇,韩国的大企业可以以极其低廉的工资雇佣大量的工人,人力成本在产品成本中占比相对较小。进入20世纪90年代,韩国的人口增加率开始下降,总就业人口相对稳定在2,000万人左右,农村人口占比下降到25%以下,同时,产业工人的集体交涉权得到保障,工人工作条件和工资待遇也开始提高,这在客观上增加了企业的生产成本,原来的人口红利不复存在。第三,带动韩国经济高速发展的重工业和化学工业等劳动密集型和资本密集型的制造业在20世纪90年代也走到了它们的瓶颈期,政府主导下的大规模投资不复存在,丰厚的人口红利也在消失,靠规模和廉价取胜的制造业也走到了其顶峰,韩国的造船业、汽车制造业、化工业和电子制造业等领域的领军企业多数都已经成为了同行业世界规模最大的企业之一,如果不能在技术和管理等方面转型升级,也再难以有大的发展。最后,韩国以出口为导向的对外贸易结构在20世纪90年代也遇到了前所未有的挑战。随着WTO的成立,那种一切为出口服务的进口结构也将被打破,包括农业和服务业在内的各领域的对外开放不可避免。在这种情况下,韩国经济开始整体向高技术领域和现代服务业转向调整。

  处在经济转型期的韩国经济社会也表现出与以往不同的特征。第一,经济增速明显放缓。如表一所示,自从韩国经济在20世纪60年代进入高速发展的快车道以来,除了第四个五年计划期间受到第二次世界性石油危机和因当时的总统朴正熙突然被枪杀带来的国内动荡等国内外不利因素的影响,经济增速仅维持在5.5%以外,从1962年到1991年的六个五年计划期间,韩国经济的平均增速都保持在8.3%以上,其中,第二、第三和第五个五年计划期间平均经济增速都超过了10%。进入20世纪90年代,韩国的平均经济增速骤然下降到7.5%以下,经济发展进入了一个新阶段。然而,经济增速的放缓非但没有影响韩国经济增长的质量,反而促进了其经济结构的改善和经济发展质量的提高。在这一阶段,韩国成功地摆脱了中等收入国家陷阱,人均收入超过了一万美元,并跻身于号称发达国家俱乐部的OECD组织。第二,经济结构中第三产业的比重快速增加。进入20世纪90年代,韩国第三产业的产值迅速超过60%,2000年末已经达到了66.3%。第三产业的就业人口同样快速增加,占全国总就业人口的比重从1990年的54.5%增加到2000年的69.0%。对比来看,第二产业在同时期产值比重相对稳定并略有上升,从业人口总量和比重则明显下降。这真实地体现了韩国经济在此时期顺利转型的特征,即服务业得到快速发展的同时,以制造业为核心的第二产业则从传统方式向现代高效方式升级。第三,社会化进程加快。20世纪80年代之前韩国政府对工人为争取自身的合法权利而进行的运动采取的是遏制和的手段,但是随着韩国产业大军的迅速扩张,工人的维权运动愈演愈烈,政府的控制难以再奏效。在强大的压力之下,1993年成立的新一届韩国政府开始允许工会参与活动,使得工人在政府政策制定中有了自己的发言权。在整个20世纪90年代,韩国修订了“劳动关系法”、“勤劳基准法”、“雇佣保险法”、“产业灾害补偿保险法”、“工资债券补偿法”、“工会及劳动关系调整法”等多部事关劳动者权益的法律,工人的劳动条件得到有效改善,劳动者参与企业经营的权利在一定程度上得到了保障。第四,经济对外开放全面展开,面临的竞争加剧。随着WTO的成立,在美国等发达国家的压力之下,20世纪90年代韩国国内经济开始走向全面开放的时代,从农业到金融服务业等领域逐步对外开放。同时,韩国先后与俄罗斯、中国、越南等意识形态不同的国家建交,一方面扩大了本国的海外市场,另一方面在劳动密集型产业领域也开始遇到越来越多的竞争。20世纪90年代经济社会等领域内的这些巨大变化都在某种程度上多多少少地影响到了韩国的城市化。

  韩国的快速城市化是伴随着20世纪70年代以后的加速工业化和高速经济增长而进行的。此前的20多年间,虽然在农业占据主导地位,人口城市化率很低的基础上,韩国的城市人口比重在较快增长,但是那只是一种没有城市工业化为依托的“假城市化(pseudo-urbanization)”,或者叫“超城市化(hyper-urbanization)”(张泰钰,1992)。20世纪70年代,在政府的主导下,韩国开始大力发展出口导向型的产业,产业工人的队伍快速壮大。快速工业化带来的直接雇佣效果,以及为支撑出口制造业发展而快速增长的城市服务业所创造的就业岗位增加,推动了韩国城市化的快速发展。随着制造业领域的雇佣规模达到顶峰,这种工业化带动的城市化速度在20世纪80年代也达到了顶峰,全国范围内的大小城市都得到了较为快速的发展。韩国城市人口比重由1970年的41.1%增加到了1990年的74.4%,总的城市人口数增加了近两千万名。这期间韩国的城市化在结构上有两个主要特征。其一是这期间增加的城市人口大部分都集中在首尔、釜山、大邱、仁川、光州、大田等六个百万人口以上的大都会城市,使得这些城市迅速膨胀。比如,1980-1990年间韩国的市级人口总共增加了1088.1万,而其中的455.2万人都集中在这六大城市,占比近42%。其二是城市化人口大量聚集的另一类区域是大都市的卫星城市和地方工业城市。在20世纪80年代,蔚山、浦项、昌原、龟尾、安山、富川、马山、裡里、青州等工业城市和城南、安养、水原、富川、议政府等首尔的卫星城的年均人口增长率都超过了6%。其他的韩国城市,除了晋州、济州、天安等城市以外,都处于零增长或负增长的状态。

  20世纪70年代以后的快速城市化过程成为韩国经济社会发展的重要源动力。伴随着产业化的城市化过程推动了韩国经济实力的增长,提供了更多的就业机会,改善了教育、文化、卫生等多方面的福利条件,提升了韩国在国际社会中的位相。然而,韩国这种快速城市化也造成了城市的交通拥堵,环境污染严重,给排水设施供不应求,住宅建设质量不过关等诸多问题。同时,人口向少数大城市过度集中的城市化又带来了人口、经济、社会发展的不均衡,区域差异被过分拉大,形成了经济结构上的二重性和空间结构上的两极化。这些副作用阻碍了韩国城市的长期可持续发展。如何解决这些问题,减少快速城市化带来的不利影响,就成了韩国下一阶段城市化政策的重要任务。

  进入20世纪90年代,韩国所面临的国内外形势发生了巨大变化,迫使韩国政府在城市化政策方面做出调整,以减缓少数大都市在人口、环境和交通等方面发展的压力,平衡不同地区的发展差异。比如,推行了部分行政中心功能外移,中央权力向地方下放,建设大都市的卫星城镇,发展地方尖端产业城市,移转部分企业到地方等政策。

  国内外环境的变化和城市化政策的改变使得20世纪90年代韩国的城市化出现了与前三十年不同的特征。首先,这个时期韩国城市化的速度明显放缓,城市总人口增加了435.2万,城市人口比重增长了5.3个百分点,不到前一个十年的一半。这些增长中既包括了现有城市人口的自然增加,也包括了从农村和其他城镇转移的人口,以及原有城市的地域扩张和新城市设立圈定的人口。因此,从某种程度上来说,这一阶段纯粹从农村地区转移到城市的人口的数量和占比已经很小。

  其次,前面所提到的韩国六大都会城市的人口增加数所占比例明显减小。这一时期六大都会城市人口总共增加了28万人,只占了城市总人口增加数量的6.4%,与20世纪80年代42%的城市人口增加都来自六大都会城市相比有着巨大的差距。而且,由于卫星城镇的快速发展和超大城市生活压力过大导致了部分大都会城市人口出现了负增长。比如,在整个20世纪90年代,首尔市的人口减少了近75万人,釜山市的人口也减少了19.7万人。

  第三,主要大都会城市的人口密度出现了不同程度的下降。釜山市和仁川市从20世纪80年代后期人口密度开始下降,首尔市和大邱市1990年以后人口密度明显下滑。这与这一时期城市人口郊区化和向卫星城镇移动是相呼应的。

  第四,从空间分布来看,位于大都会城市圈的中等规模卫星城市在这一时期的人口增长速度最快,而那些远离大都会的中小城市和地方行政中心城市,以及工业化鼎盛时期的矿业城市和以出口加工为主导产业的城市人口增速缓慢,甚至出现了负增长。首尔市周边隶属于京畿道的安山市、城南市、富川市、金浦市的山本、安养市的平川、高阳市的日山,以及位于大邱市东部隶属于庆尚北道的庆山市等,在这一时期人口的年均增长速度都超过了10%。釜山市的卫星城金海市在这一时期的人口规模也得到了大幅度的提升,全国城市人口规模排名由36位上升到24位。大都会城市,特别是首尔市与其周边的卫星城镇表现出明显的一体化特征,它们具有共同的交通体系,共享就业市场和廉价的住房市场,拥有同质的优秀教育资源。这是这些地区在20世纪90年代吸引人口涌入的最重要的原因之一。远离大都会城市的地方行政中心城市和基础建设较好的城市这一时期年均人口增长率都小于7%。而在早期发展迅速的部分工矿业城市,这一时期则出现了人口流失。特别是位于庆尚南道的著名出口加工区马山市的劳动力与80年代相比流失了近50%。这意味着韩国的劳动密集型加工工业在向资本和技术密集型的工业转型。

  第五,从城市内部的城市化特征来看,这一时期大部分韩国大都会城市中心区域的人口绝对数量下降,而根据多项人口调查证明,1999年城市近郊的人口数量与1990年相比却增加了50%还多。就首尔市而言,1990年人口密度最高曾达到每平方公里4500人,并且均匀地分布在全市各区域,而到了1999年最高密度的人口区则分散在许多小的区块里且并不向市中心集中。作为沿海城市,釜山市高密度人口区则是不断从沿海地带向内陆区域延伸。

  在20世纪90年代这一经济转型期,韩国城市的增长和变化有许多的原因,其中最重要也是最明显地影响韩国城市化的原因之一是这一时期韩国推行的一项新的城市体系划分政策。1995年,为了发挥城市的带动功能和融合城市的不同功能区,以实现国土的均衡发展,韩国修改并出台了新的城市体系政策,开始设立都农复合市。具体做法是将符合一定条件的现有城市地区与周边农村地区合并组成新的市级区域,或者将发展势头较好、人口数量较多的郡与周边农村地区合并升级为新的市。这样做可以使原来的农村地区居民享受城市的基础设施、福利政策、土地和住房政策,参与城市的管理,从而提升所在区域的综合竞争力。通过这一政策韩国在1995年共设立了40个都农复合市,涉及人口总计906.6万人,涉及土地面积总计29,538平方公里。新的城市体系政策实行前,韩国的城市平均人口为18.2万人,平均土地面积为90平方公里。新制度实行后,韩国城市的平均人口增加到20.8万人,平均土地面积增加到738平方公里。在同一时期,韩国实行了广域市制度,将100万人口以上的大都会城市与其周边的农村地区统一划定为新的市级区域,由此大都会城市内不再存在农村地区。20世纪90年代韩国共设立了六个广域市,即釜山市、大邱市、仁川市、大田市、光州市和蔚山市。这些政策不仅扩大了韩国城市的总面积,而且将330万人直接由农村人口转化为城市人口。在整个20世纪90年代,大约有30%的新增城市人口是由此方式转化而来的。

  20世纪90年代韩国经济结构的转型升级和社会领域的变革也是城市化发生变化的重要原因。20世纪70年代以来的快速工业化在短时期内提升了韩国的经济实力,但是到了80年代末和90年代初韩国原来那种制造业推动的经济增长走到了尽头,韩国的制造业发展遇到了前所未有的压力。首先,依靠政府权力限制企业工会为争取合法权利的斗争,从而保障企业以较低的工资迫使工人在条件恶劣的工厂长时间工作的可能性不存在了。20世纪90年代工会运动的合法化和一系列保障工益的法律出台,极大地压缩了低端中小制造企业的生存空间,每年的工资上浮协商和工会为争取正当权益组织的等活动使得韩国首都圈地区数以百计的中小企业关门停工。1988年工业部门的就业高峰过去后,制造业直接或间接创造的就业岗位开始大幅减少。其次,20世纪90年代初韩国先后与中国、俄罗斯、越南等国家建交,受低廉的土地使用价格和工人工资的吸引,韩国的劳动密集型制造业,比如加工装配业、制鞋业、服装业等开始向中国的东部沿海地区和东南亚其他国家转移。根据韩国工业统计的资料,1993~1998年间韩国制造业的工人规模较少了约20%。这直接导致了那些以低端中小制造业和出口加工区为支撑的城市人口的减少。同一时期,在韩国政府有意识地推动传统产业的结构调整,出台了一系列鼓励信息通信技术产业(IT)、生物技术产业(BT)、纳米技术产业(NT)、航空航天技术产业(ST)、环境技术产业(ET)、文化技术产业(CT)等新生产业发展的政策,使得条件较好城市的专业和技术服务领域的就业岗位快速增加。从韩国的七个百万人口以上的大都会城市的制造业和服务业就业人数变化来看,从1990年到1999年,这些城市减少了6%的制造业岗位,却增加了40%的服务业岗位。因此,虽然韩国在20世纪90年代经历了严峻的工业结构调整,但是经济的转型和人口的迁移确实是较平稳的,并没有出现大的社会混乱和大规模失业现象,即使是在东南亚经济危机发生的时候。

  对20世纪90年代韩国城市化影响较大的另一个因素是20世纪80年代后期实行的住房供应新战略。1980年,韩国政府制定并出台了“宅地开发促进法”,强化了对住宅建设用地的管理和规范。依据此法国土海洋部可以根据住宅供需情况指定特定地区作为住宅集中开发区域,区域内所有的公有土地不得用于与住宅开发无关的事业。此举保证了大量住宅用地的廉价供应,推动了韩国住宅的成片开发。20世纪80年代前期韩国先后在首尔的开浦、高德、木洞和上溪集中建设了大量的住宅。但是由于首尔地区人口增加过快,住宅供需不平衡,20世纪80年代末首尔又出现了住宅价格高企,交通严重拥堵等现象。为了解决这些难题,20世纪90年代初韩国政府启动了第一期的新都市建设计划,计划在首都圈地区的盆唐、日山、中洞、坪村和山本等五个地区的5,000公顷土地上开发200万套住房。这五个新城镇都分布在距首尔一个小时车程之内的地区,是标准的卫星城镇。1992年这些新城镇陆续建成之后,大批居民开始迁入这些地区的新住宅。据韩国统计厅公布的数据,从1992年到1998年间,这五个新城镇迁入的249.8万名居民中有181.1万名来自首尔市,占了72.5%。因此,这一时期首尔市本身的人口并未出现净增长。整个20世纪90年代,同样的现象也出现在了有类似大规模住宅建设的其他大城市,比如釜山市和大邱市。所以说,20世纪90年代韩国的住房供应和建设计划通过吸引全国范围内的人口聚集直接影响了韩国城市的较快增长。

  城市化虽然是一个伴随着经济发展而逐步推进的自然过程,但是如果对城市化的过程采取放任的态度,期待城市依靠自我调节能力实现健康发展和合理布局,其结果往往是难以尽人意的。现实中有很多发展中国家的例子可以印证这一点,在维基百科的全球城市人口排名中,排名前十位的城市都分布在中国、印度、尼日利亚、土耳其、巴基斯坦、俄罗斯、巴西等七个发展中国家,根据2014年全球管理咨询公司科尔尼公司、芝加哥全球事务委员会以及《外交政策》杂志联合推出的第四届全球城市指数排名,人口最多的前十位城市中只有北京位列全球城市综合实力前十位和全球最具影响力城市前十位,而根据荷兰交通导航服务商TomTom2015年4月6日发布的全球拥堵城市排名,巴西、俄罗斯、土耳其、墨西哥、罗马尼亚和波兰等发展中国家的城市就占据了前十位中的九席,中国则在前100位中占据了21席。以上事实证明,在大部分发展中国家,没有良好规划和引导的过度大城市化并没有带来与城市规模本身相对应的综合实力提升,难以发挥其对周边地区和其他城镇的引领、辐射和带动作用,而无序的城市化却给她们带来了交通拥堵、秩序混乱、环境污染、生活费用高企等副作用,从长远看反而阻碍了城市化的正常发展。受益于政府的良好规划和引导,在经济高速发展,城市化比重快速上升过程中的韩国,城市化一直在合理有序地进行。虽然同世界上大部分国家的城市化过程一样,韩国的城市化进程中也出现了交通拥堵、环境污染、房价居高不下等副作用,也遭遇到了因经济结构调整和产业升级带来的单一产业结构城市的衰落等问题,但是,依靠前瞻性的城市化政策和规划,以及产业的合理调整和布局,韩国的城市化在数十年的进程中依然把握住了正确的方向,将问题和矛盾逐步化解。如前面的论述,经济转型期的韩国城市化所体现出来的经验主要表现在以下几个方面。

  首先,注重发挥全国和各地区核心大都市的引领带动作用,推行了广域市制度。大都市占据了大部分的优势经济社会文化资源,提供了良好的就业和受教育机会,对人口聚集有强大的吸引作用。为了更好地发挥大都市带动地方经济发展的作用,依据地方自治法,韩国政府于1995年将位于全国各地区经济中心的五个直辖市与周围的市、郡统合,并改称为广域市。根据地方经济发展的需要,1997年又将非直辖市的蔚山市升格为广域市。重新划定的广域市面积得到了较大扩充,比如釜山市和大邱市的面积增加了一倍还多。这一政策不仅推动了新并入地区的城市建设和经济发展,也解决了大都市城市进一步发展中的用地不足问题,使得广域市作为地区经济发展增长极的作用更加明显。

  其次,顺应经济社会发展要求和城市化进程的趋势,在有条件的地区适时设立或重新划定新城市。由于国内外经济环境的变化和各种资源优势向发展优势的转换,在不同的时期总有部分城镇依托其优势的区域和资源快速发展。韩国政府根据地区发展需要,以及经济发展和人口增长现状,分别在20世纪70年代、80年代和90年代将条件成熟的8个、33个和17个城镇升格为城市。在20世纪90年代,这一政策对遏制人口过度向首都圈集中,改善地方居民生活环境,提高居民生活质量起到了重要的作用。

  第三,正确使用政府投资、规划、首都部分行政功能迁移和新兴产业布局等手段,较为成功地实现了城市化的均衡发展和城市的合理布局。韩国政府利用政府掌握的规划和投资功能,通过在郊区和卫星城镇成片开发住宅,将中央机构的部分功能外迁到大田等地方城市,鼓励高等学校在地方城市设立分校,扶持经济发展较为落后的西南地区的城市发展新兴产业和尖端产业等政策,吸引城市人口向卫星城镇和经济发展滞后的地方城市分散。这一政策虽然没有完全解决韩国城市人口过度集中在首都圈地区的现象,但是有效缓解了核心城区人口过密和地方城市发展动力缺失等问题。

  第四,借鉴但不照搬发达国家城市化发展中的经验。根据发达国家城市化的经验,城市化发展到成熟阶段会出现郊区化或逆城市化的现象,随着高速道路系统的发展和私家车的拥有率提高,富裕人口逐步向郊区移居。考虑到本国特殊的社会文化特征,韩国的城市化既照顾到大都会城市发展到一定阶段后的郊区化现象,在郊区和卫星城大量扩建居民点,又根据本国社会文化特点建立了完善的城郊之间、大都市与卫星城市之间的公共交通系统,包括地上地下的轨道交通和汽车公交系统,这样既能满足城市居民改善居住环境的需求,又能方便他们正常地利用大都市公共服务系统。借助公共交通系统的融合,使得大都会城市与周边的卫星城镇在经济社会等各方面逐步走向一体化。

  从前面的论述中我们可以知道,20世纪90年代的韩国在社会经济发展方面与当前的中国有诸多相似之处。首先,两者都是处在由传统的工业化阶段向服务业和信息化阶段转换的时期。同当时的韩国一样,当前缺乏核心技术和创新驱动的传统劳动密集型和资本密集型的制造业在中国,特别是中国东部发达地区已经逐步丧失了其优势。推动城市现代服务业发展和以互联网为核心的信息产业与现代制造业相结合,促进中国经济结构的转型和升级已经成为大家的共识。其次,2014年中国的人均GDP已经达到7,500美元左右,人均可支配收入约3,253美元,与1990年韩国的人均收入6,505美元处在同一个层次。因此,从国民富裕程度方面,当前的中国也已接近20世纪90年代初的韩国。第三,虽然当前中国的常住人口城镇化率只有53.7%,还处在较低的水平,但是,东部地区的常住人口城镇化率已达到62.2%,已接近韩国20世纪80年代中后期的水平。从其他方面来看,中韩两国在历史文化方面相近,在经济发展和城市化方面政府的主导性作用比较明显。因此,两国在城市化道路和过程方面也应该有相似之处。通过对20世纪90年代韩国经济转型期城市化的特点和影响因素分析,我们可以对当前同样处在经济转型期的中国城市化给出如下几点建议。

  第一,从韩国的经验来看,提供足够的就业机会是一个城市扩展和人口增加最重要的因素。不论是工业化时期顺利发展壮大的工业城市,还是经济转型期依靠服务业和现代产业持续发展的城市,它们的人口增加和边界的扩展都依赖于工业企业的进驻发展或各种层次的城市服务业发展带来的众多就业机会所吸引的人口迁入。而没有实现产业转型升级的传统工矿业城市在国家经济结构调整时期的人口流失和规模萎缩,也都是因为不能再提供足够的工作岗位来支撑其持续发展。因此,一个城市要想健康发展必须通过培育适合本地区所处经济发展阶段的产业,从而创造足够数量的就业岗位来实现。那些企图依靠开发房地产,盲目地建设宏大的新城新区、开发区、工业园区,意图通过“摊大饼”式的扩张来实现快速城市化的做法,最终只能创造出更多的“鬼城”,并无益于城市的健康和可持续发展。“土地城镇化”与就业机会带来的人口城镇化完美结合才能推动城市的健康发展。

  第二,合理的城镇规划布局对大都会城市的健康发展至关重要。与美国等西方发达国家的大城市规模发展到一定程度,随着私家车的拥有率提高和城乡道路系统的完善出现的大规模人口郊区化不同,中韩两国的超大城市即使在私家车拥有率大幅度提升的情况下也没有产生美国式的富裕人口转移到城市郊区相对分散居住的现象。这一方面说明城市化过程会受到不同区域文化习惯的影响,另一方面也说明了中韩两国的大城市在基础设施、文化教育氛围、信息资源和就业机会等方面拥有其他中小城市不可替代的优势。这种优势的存在预示着城市人口继续向大都会城市涌入的现象在较长的时期内都会存在。如果不能很好地规划引导,环境污染、交通麻痹、房产价格过高、生活费用上升、管理难度增加等问题会严重影响大城市的健康发展,大城市的引领带动作用也难以发挥。为了避免或减少城市病的出现,更大程度地发挥大城市的增长极作用,中国可以借鉴韩国的做法,在大都会城市周边地区有条件的地方有计划地发展卫星城镇,通过建设与大都会城市统一的交通体系、一致的社会经济政策,提供相对廉价的住房市场、优质的教育资源、充足的就业机会等吸引大都会城市人口向这些区域扩散。

  第三,中国地域广阔,不同地区经济发展水平,所处发展阶段都不同,不同地区所处城市化阶段也不同,因此,城市化的速度、模式和驱动力都应不同。中国东部地区经济发展水平已经达到或接近中等发达国家水平,经济结构转型升级压力大,城市化率也已经超过了60%。而中西部大部分地区经济发展比较落后,工业化水平还较低,城市化率也只有48.5%和44.8%。因此,东部地区的城市应该尽快适应当前的经济新常态,完善城市基础服务业,发展以互联网+等为代表的现代服务业,扶持生态环保、节能高效的新生代产业的普及发展,以弥补传统产业向区外转移带来的就业岗位流失,维持正常的城市发展和扩张。中西部地区可以通过承接东部地区转移的产业或者发展东部地区不适宜发展的资源、土地密集型的工业,为城市发展提供充足的就业岗位,吸引人口向有条件的城镇集中,以实现较为快速的城镇化。对于资源枯竭型城市和面临转型的依托出口加工区发展的城市,则应通过培育接续产业,推动产业多元化等方式创造更多的就业岗位,吸收原有衰退产业的剩余劳动力和新的产业生力军,以保持它们在转型升级中的持续增长。

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